完善消納調控政策 推動新能源高質量發展

——《關于促進新能源消納和調控的指導意見》解讀

近日，國家發展改革委、國家能源局聯合印發的《關于促進新能源消納和調控的指導意見》（以下簡稱《意見》），是立足我國能源轉型關鍵期、面向新型能源體系與新型電力系統建設需求出臺的重要文件。《意見》堅持系統觀念、分類施策、多元消納、市場引導、安全為基、創新驅動，完善新能源消納舉措，優化系統調控，促進新能源在大規模開發的同時實現高質量消納。

一、準確把握新能源消納新階段與新挑戰

當前，我國新能源發展已邁入大規模開發、高水平消納的新階段，既充滿了戰略機遇，也伴隨著現實挑戰，《意見》的出臺是促進新能源高質量消納的必要舉措。

新能源高比例發展目標明確。截至2025年9月，全國風電裝機5.82億千瓦、同比增長21.3%，太陽能發電裝機11.26億千瓦、同比增長45.7%。據有關統計，2025年1-9月，全國風電利用率94.2%，光伏發電利用率95.0%，部分地區如蒙西、甘肅、青海、新疆、西藏光伏發電利用率低于90%。新一輪國家自主貢獻提出，到2035年非化石能源消費占能源消費總量的比重達到30%以上，風電和太陽能發電總裝機容量力爭達到36億千瓦。

新能源高質量消納挑戰依然存在。一是新能源開發與負荷逆向分布的特性未改變。我國新能源資源主要分布在三北地區，東部負荷中心逆向分布，新能源開發布局與消納能力不匹配問題亟待破解。二是充足的電力系統調節能力仍是保障新能源消納的關鍵要素。目前新能源的波動性帶來的系統平衡需求還主要依賴于電力系統中的煤電、水電、抽水蓄能等傳統電源來滿足，隨著新能源大規模高比例發展，電力系統對調節資源的需求將持續增大。三是新能源項目與配套電網工程仍需有效協同。新能源項目工程建設快，大部分可以做到當年核準、當年開工、當年投產，而配套的電網接入工程建設周期相對較長，源網協同水平需持續提升。四是新能源項目對全面入市的適應能力需進一步提升。136號文明確新能源上網電量全部進入電力市場，項目不再享受保量保價政策，新開發項目面臨上網電價下行、收益率降低風險，企業原有投資決策模型失效，亟需提升對入市規則的深入掌握，通過技術與管理創新，提升項目競爭力。

《意見》的出臺，正是為了打通新能源消納堵點，確保新能源在服務國家碳達峰目標中發揮關鍵作用。

二、明確新能源消納與調控的階段性目標

《意見》確立了“系統觀念、分類施策、多元消納、市場引導、安全為基、創新驅動”的核心原則，將新能源消納與新型能源體系、新型電力系統建設緊密結合，為新能源消納與調控工作劃定了總基調、明確了路線圖。

在階段目標層面，《意見》分2030年、2035年兩個關鍵節點設定清晰目標，形成梯次推進、逐步完善的目標體系。到2030年，核心是基本建立協同高效的多層次新能源消納調控體系，聚焦體系建立與能力提升，解決當前突出矛盾，具體包括三項關鍵指標：一是新能源接網、利用、運行保障機制持續完善，新增用電量需求主要由新增新能源發電滿足，標志著新能源將成為電力增量的主體；二是新型電力系統適配能力顯著增強，系統調節能力大幅提升，跨省跨區新能源交易順暢，能夠滿足每年新增2億千瓦以上新能源合理消納需求，為碳達峰目標提供有力支撐；三是電力市場促進新能源消納的機制更加健全，市場在資源配置中的作用初步顯現。

到2035年，目標進一步升級為適配高比例新能源的新型電力系統基本建成，實現更高水平的消納格局，2035年目標聚焦系統成熟與市場主導，實現長期戰略愿景，體現了《意見》的前瞻性與務實性。全國統一電力市場在新能源資源配置中發揮基礎作用，新能源實現全國范圍內優化配置、高效消納，不僅滿足國內能源轉型需求，更能支撐國家自主貢獻目標實現，標志著我國新能源消納與調控工作進入成熟階段。

三、系統謀劃新能源消納與調控的關鍵路徑

《意見》圍繞“分類引導開發消納、創新發展業態模式、增強系統適配能力、完善市場體系、強化技術創新、壓實責任監管”六大維度，提出22項具體舉措，形成覆蓋全鏈條、協同多主體、運用多手段的政策體系，著力解決新能源消納的突出問題。

（一）分類引導新能源開發與消納

《意見》將分類引導作為新能源消納的基礎路徑。針對不同新能源開發場景分類明確路徑，推動高效利用。“沙戈荒”新能源基地開發以外送與就地消納并舉，既布局外送基地、明確送受端責任，保障遠距離輸電，又通過產業轉移等實現規模化就地消納，兼顧經濟性與西部能源轉型；西南地區依托水電優勢，結合水電調節特性配置新能源，增配存量通道新能源，優化論證雅下水電基地方案，充分利用水風光互補特性，降低出力波動；東部沿海聚焦海上風電，按科學布局、集中送出、就近消納的原則推進近海風電開發與深遠海基地建設，優化輸電網絡減少跨區壓力；省內集中式開發需結合資源、用電增長與消納權重科學布局，同時加強調節能力與電網承載力建設；此外，支持分布式新能源就近接入園區等場景，明確配套政策與責任界面，激發消納活力。

（二）大力推動新能源消納新模式新業態創新發展

《意見》強調通過創新發展新模式新業態拓寬新能源消納途徑。從集成發展、產業融合、就近消納三方面，推動新能源消納新模式新業態創新，為新能源高效利用拓路徑、激活力。在創新集成發展模式上，通過政策支持“沙戈荒”新能源富集地區構建上下游協同的集成產業體系，提升新能源裝備制造綠電應用，統籌布局綠氫等綠色燃料制儲輸用一體化產業并推進零碳園區建設；在推動產業融合發展上，推動東部產業梯度轉移與西部新能源基地就地消納對接、高載能產業向清潔能源優勢地區轉移，鼓勵傳統產業升級工藝增加新能源使用，支持新能源富集地區發展戰略性新興產業，同時加強新能源與算力設施協同規劃運行；在支持就近消納新業態上，培育源網荷儲一體化、綠電直連等業態，支持新能源就近接入工業園區等場景以提升綠電消費與供電保障水平，還通過完善政策標準、統籌電網規劃、明晰責任界面提升新業態自平衡能力，并明確新能源棄電不納入統計，以激發經營主體積極性。

（三）增強新型電力系統適配能力

《意見》將提升新型電力系統適配能力作為新能源高比例消納的硬件基礎。從調節能力、電網接納、調控模式、安全治理四方面發力，全面提升系統適配能力。在調節能力上，通過推進水電建設改造、發展抽水蓄能與新型儲能、布局調峰氣電與光熱電站、推動煤電轉型及新能源替代自備電廠、發揮虛擬電廠與車網互動作用，構建源網荷儲協同體系以應對新能源出力波動。在電網接納上，聚焦主配微協同，加快新型電網平臺建設，優化電力流向、擴大配置范圍、提升跨省通道規模，布局靈活互濟工程，加強主網架與配電網建設，推動智能微電網協同，提升承載力。在調控模式上，構建新型電力調度體系，厘清主體職責、強化市縣調度能力，探索基地集群協同調控，推動新能源與站內配建儲能一體化調用，完善制度并加強監管。在安全治理上，強調全周期管控，做好基地規劃與運行階段安全分析管理，深化配電網風險管控，完善涉網安全制度，規范并網運行，強化網絡安全以保障系統穩定。

（四）完善促進新能源消納的全國統一電力市場體系

《意見》推動以完善市場機制作為促進新能源消納的重要手段。圍繞拓展市場體系、完善規則、創新價格機制，構建適配新能源特性的市場環境。在拓展市場體系上，針對新能源出力波動，提出縮短中長期交易周期、推廣多年期購電協議，發揮現貨市場功能并銜接需求側響應，設置輔助服務交易品種，以省間中長期交易壓實跨省消納基本盤，結合省間現貨交易與區域互濟交易等響應短時需求，形成多層次、全覆蓋的交易體系。在完善規則上，聚焦新型主體與模式，推動“沙戈荒”基地一體化入市規則，支持分布式新能源等通過聚合交易入市，研究跨省跨區直接交易，構建適配報價方式，完善限價機制并推動綠證市場發展、“電—證—碳”協同。在創新價格機制上，建立跨省跨區新能源送電定價機制，提升通道電價靈活性，完善就近消納及調節資源容量電價機制，推動價格信號傳導至終端，完善零售分時電價并研究居民分時電價，引導錯峰用電助力消納。

（五）強化新能源消納技術創新支撐

《意見》強調技術創新對新能源消納的支撐作用。《意見》聚焦四大關鍵技術領域精準發力。在高效發電利用技術上，聚焦光伏、風電核心技術研發，布局超大功率深遠海風電機組試點，通過提升全時間尺度功率預測精度，為新能源高效發電筑牢基礎。系統靈活調節技術方面，多元儲能技術路線齊頭并進，瞄準大容量長時儲能技術突破，推動抽蓄電站功能升級，深化虛擬電廠等技術應用并推廣新一代煤電，增強系統調節彈性。電網運行技術領域，圍繞高比例新能源電力系統，開展仿真與控制技術研究，試點特高壓、海上柔性直流輸電等前沿技術，提升新能源基地及弱送端系統穩定性，同時完善并網技術標準。智能化調控技術上，依托人工智能等先進技術，強化主配微網協同、分散資源動態感知，推動源網荷儲聚合控制與基地協同調控技術升級，以智能手段提升消納效能。

（六）明確保障措施

《意見》通過明確責任和加強監管保障政策落地。規劃統籌上，提出分檔設置新能源利用率目標，在五年電力規劃中統籌發展與消納，協同推進配套電網及調節能力建設，完善消納評估方法并推動指標體系升級，省級能源部門據此制定年度目標與方案、確定新增并網規模。責任分工上，明確多方協同體系，國家層面統籌推進，省級能源部門承擔屬地責任，電網企業保障接網與調控運行，發電企業提升替代能力，各類主體參與互動。監測監管上，實施全周期管理，優化利用率統計發布，省級部門建立全流程監測預警機制，國家能源局派出機構開展常態化監管，確保政策落地、避免利用率下滑。

《意見》的出臺，為當前新能源消納與調控工作提供了清晰指引，旨在為我國能源轉型提供政策保障。短期看，相關政策措施的落實將有助于緩解新能源消納難題，推動重點領域有序開發，并促進系統調節能力與電網承載力的提升；長期看，《意見》構建的政策框架將有助于推動全國統一電力市場體系的完善和新型電力系統建設，從而為國家“雙碳”目標的實現提供重要支撐。

（水電水利規劃設計總院黨委書記、院長  李昇）